本文原刊于《經濟思想史學刊》2021年第2期，原題為《日本的農業結構政策、農業發展困境及其鏡鑒意義》，轉載自《經濟思想史學刊》，轉載請注明來源。
韓朝華
中國社會科學院經濟研究所
自20世紀60年代以來，日本為實現農業與非農產業平衡發展，推出了多種旨在改善農業結構、發展農業規模化經營的政策，但這些政策未能取得預期成效，還使日本農業陷入明顯的發展困境。其主要表現是，小微兼業農戶長期居農戶多數，農業生產效率低、成本高、缺乏國際競爭力，并在發展上面臨農民高齡化和后繼乏人的困局，還導致日本的食物自給率持續下降。日本社會中的多種經濟、文化因素導致了日本農業結構政策的失敗。當前中國農業也面臨許多與日本農業類似的發展難題，了解日本農業結構政策的基本背景及其教訓，有助于思考中國農業如何才能避免日本農業所陷入的發展困境。
1961年，日本為扭轉農業和非農產業間的發展失衡，出臺了《農業基本法》。在此基礎上，日本政府推出了一系列轉換農業、農村基本結構的政策，希望由此改善日本農業的發展態勢，確保日本農業的自立和持續繁榮。這套政策也因此被統稱為“基本法農政”。①但就這套政策的實施效果來看，“基本法農政”未達到預期目標。其中最大的問題是，這套政策在推進農業規模化經營上乏善可陳，因而導致日本農業效率低、成本高、缺乏國際競爭力，還使日本的食物供給安全失卻保障。
在20世紀90年代里，國內學界對日本農業政策的認識以肯定日本農政實踐為主流，很少有人關心日本農業政策中的問題，致使國內學界對日本農業結構政策的失誤知之甚少。進入21世紀后，日本政界和學界關于農政改革的討論空前高漲。受此影響，中國的農政研究者也開始注意日本農業政策中的問題。但國內文獻對這方面的反映尚處于零散議論狀態，未見有全面分析日本農政現狀的，如胡霞（2009）、康偉立（2018）、葉興慶和翁凝（2018）、樸京玉（2009）、王應貴（2015）等。這不利于我們認識日本農業結構政策的問題和教訓，也難以從中汲取有助于中國農業改革和轉型的政策啟示。
本文秉承政策評估上的實踐檢驗原則，梳理日本政界和農經學界在日本農業政策和體制改革上的主流判斷，利用日本農林水產省公布的權威資料和數據，全面分析20世紀60年代以來日本農業結構政策的要點及其實效，希望能有助于國內學界深化對日本農政現狀及其問題的了解。
01 “基本法農政”及其實效
日本于20世紀50年代中期進入了經濟高速成長、城市化進程加快的發展階段，隨之而來的是非農產業用工需求激增，以及農業收入增長顯著落后于城市工薪收入增長。這引發了農村勞動者的大量離農，使日本農業開始面臨青壯年勞動力短缺問題，部分偏遠山村還出現了人口“過疏化”現象。同時，隨著人均收入的提高，日本國民對農產品的需求不僅數量增加，而且結構也趨于多樣化。日本既有的農業生產無法滿足這種需求轉化，農產品進口量不斷增加，日本農業作為產業的自立受到挑戰。為扭轉這一趨勢，日本政府于1961年頒布了號稱“農業版憲法”的《農業基本法》，拉開了日本新一代農業、農村政策的序幕。
《農業基本法》的核心理念集中體現在其第一條規定之中：國家農業政策的目標是發展農業并提高農業從業者的地位，即提高農業生產率以消除農業與其他產業間的生產率差距，并通過提高農業從業者的收入使他們能過上與其他產業從業者相等的生活。
圍繞這一國策，《農業基本法》提出了“有選擇地擴大農業生產”“靠農業技術進步提高農業生產率并增加農業總產出”“改善農業結構”“穩定農產品價格以確保農業收入”等政策重點。其中，推進農業規模化經營以改善農業結構成為“基本法農政”的政策核心。為此，《農業基本法》專辟第四章，集中闡述了“改善農業結構（家庭農業經營、培育自立經營體）”的政策原則。其中，第十五條規定，國家要通過家庭農業經營的現代化謀求家庭農業的健全發展，并采取必要的政策培育家庭農業經營體，使它們盡可能多地實現自立經營。這種家庭農業經營體的規模能保證正常構成家庭中的農業從業者，在發揮正常效能的情況下基本實現充分就業，并可以獲得能確保其過上與其他產業從業者相等生活的收入。為維護農業規模化經營，《農業基本法》第十六條還明確規定，國家要設立政策防止農業家庭在發生遺產繼承時出現資產“細分化”。②
對此，日本學者小田切德美的概括是，當時的日本農政部門將“小微農耕”視為阻礙日本農業優化發展的“根本問題”，并認定，這個問題引發工農業收入失衡的基本機制是“小微農耕→農業低生產率→農民低收入”。因而，“基本法農政”的政策邏輯是“改善農業結構→提高農業效率→工農業收入均衡”（小田切徳美，1999：123—124）。
由此可見，《農業基本法》是在經濟高速成長導致農業與非農產業間生產率差距和收入差距不斷擴大的背景下，為應對一系列經濟、社會挑戰，實現農業與非農產業均衡發展而提出的農政思路，其基本措施是推進農業規模化經營，培育能自立經營的家庭農業，實現日本農業的持續高效發展。
圍繞《農業基本法》的目標，日本政府推出了一系列旨在轉換農業、農村結構的政策措施。如1962年修訂《農地法》和《農業協同組合法》，其中包含三項較重要的制度變化：（1）撤銷了原來關于自耕農擁有農地面積的上限規定；（2）為培育基于協作生產的規模化經營體，在法律上認可了農業生產法人制度；（3）為鼓勵經由農協組織進行的農地租賃和轉讓，設立了農地信托制度。另外，從1962年開始，日本政府啟動了“農業結構改善事業”。該“事業”包括了多種改善農業基礎條件、促進技術進步的支農項目，如政府資助農地整治，推廣農機、農藥、化肥等等。
1969年，根據“基本法農政”實施中出現的新情況，日本政府又出臺了一套被稱為“綜合農政”的政策措施。它主要包括六個方面：（1）進一步擴大農產品貿易自由化；（2）放松政府對大米生產和流通的管制；（3）完善城鄉土地規劃，強化農地保護，限制農地的非農化轉用；（4）修改《農地法》，弱化對農地租佃權的保護，鼓勵農地出租和轉包，以促進農地流轉；（5）創立農民養老金制度，為高齡農民退休并讓渡土地創造條件；（6）出臺《農村地區工業等導入促進法》，鼓勵工商業向農村擴散，為農村居民提供更多的非農就業機會，以便于有離農意愿的農民讓出農地（暉峻衆三，2008：207—208）。
在整個20世紀70年代和80年代，日本政府仍循這種結構改善的政策思路，將促進農地流轉和集中、推進農業規模化經營作為農業政策的重心，為此出臺和修改了多項涉農法律，③還開展了“加強農地利用事業”。
但是，這些政策努力未能取得預期的成效。如小林肇、飯山昌弘（2001：41）所言：舊基本法所規定的目標是擴大規模以消除其他產業與農業間的生產率差距和收入差距，但幾乎所有農戶的狀態都與此相距甚遠；舊基本法只是在農戶經濟的某些方面實現了改善，但未能實現改善農業結構這個真正的目標，也沒能提高農業從業者的地位。
進入20世紀80年代后，日美貿易摩擦升級，美國施壓日本，要其改革經濟結構，實現兩國貿易平衡。為此，日本政府于1986年提出了著名的《前川報告》，其中涉及農業領域的政策取向是，更大程度地發揮市場調節作用，擴大農產品進口，縮小農產品的內外價差，徹底推行農業結構改革，等等。同年11月，日本政府“農政審議會”發表了題為“面向21世紀的農政基本方向”的政策宣言。其中，最引人矚目的政策變動是，提出要向重視市場機制的“國際化農政”轉變。為此，在農業政策上要弱化以保持農戶收入穩定為主旨的農產品價格政策，推行靠市場機制促進農戶分化的政策（樫原正澄，1998：311）。該政策宣言還提出，為了應對經濟國際化，要確立“能作為產業而自立的農業”，以及“在國內確保基本的食物供給力”（暉峻衆三，2008：248）。
1992年，日本政府頒布了《新食物、農業、農村政策的方向》（俗稱“新政策”）。其基本目標是“盡可能保持和擴大農業生產，剎住食物自給率的下降勢頭”，并期待通過淘汰低效率的小微經營體，在日本農業中創造結構改革契機。“新政策”還提出了在10年內培育“高效穩定經營體”的結構改善目標。緊隨其后，1993年，日本政府推出了《農業經營基礎強化促進法》，這項法律的亮點是，凡以“高效穩定經營體”為方向制定了改善經營計劃的農業從業者，由地方自治機構將其列為“認定農業者”，并為其在農地集中、銀行融資、稅收優惠、設備折舊等方面提供多種政策扶持。為便于貫徹這套政策，日本再次修訂了《農地法》和《農協法》。
1995年世界貿易組織（WTO）成立，日本作為其成員國，須按WTO規則調整農業政策體系和農政架構。為此，日本在1999年廢除了1961年制定的《農業基本法》，出臺了《食物、農業、農村基本法》（俗稱“新基本法”），經濟高成長時期的舊“基本法農政”落幕。
2000年3月，日本政府根據“新基本法”制定了《食物、農業、農村基本計劃》，再次強調了培育“高效穩定農業經營體”的目標，提出要經由十年的努力，至2010年，培育出33萬—37萬個家庭農業經營體和3萬—4萬個法人經營體及生產組織，由他們作為“高效穩定農業經營體”，在日本主要農業部門的耕地面積和飼養頭數中占有60%—90%的份額（暉峻衆三，2008：265—276）。
2009年，日本對《農地法》進行重大修訂。這次修訂針對現實中“擁有農地卻未予充分有效利用”的問題，放棄原法中強調農地歸耕種者所有的“自耕農主義”立場，轉而強調保護優質農地和有效利用農地的原則，并將高效利用農地定為農地所有者的法律義務。為此，這次法律修正進一步鼓勵了農地租賃，并強化了對棄耕地和農地非農化轉用的管制（橋本貴義，2009：20—28）。這是一次主攻農地撂荒和廢棄的制度修改，涉及日本農地管理制度的方向轉換，因而被稱為“平成農地改革”（岸康彥，2009：94）。
可以看出，戰后日本農政部門在推進農業結構轉換上有過很多嘗試和努力，其推進農業規模化經營的意圖也是明確和一貫的。但就日本農業的現狀來看，只能說，這些政策的實效乏善可陳。日本著名農業經濟史專家暉峻眾三認為，“基本法農政”的理念是，通過使自立經營體成為日本農業的骨干，實現工農業之間的收入均衡，但實際情況卻與此背道而馳，從這一點來看的話，只能說“基本法農政”失敗了。自立經營也好，食物自給率也好，在日本政府過去提出的這些目標上，盡管進行了強力的政策推進，但最終都無功而返（暉峻衆三，2008：205、278）。
但是，在評價這一時期的日本農業結構政策時，有兩個問題需要注意。
第一，這一時期日本農業的平均經營規模并非毫無擴大。據統計，日本銷售農戶④的戶均耕地面積在1978年時是1.02公頃，1991年時是1.47公頃，2019年時增至2.50公頃。但這樣的戶均耕地面積擴大主要是農業經營體總數下降幅度（76%）顯著超過農地總面積下降幅度（42%）所致（圖1）。⑤而且，這樣的平均經營規模擴大仍然步幅過小，既未根本改變日本農業以小微經營體為主的基本結構，更未能扭轉同等勞動力情況下專業務農收入比不上非農產業工薪收入的局面。冨田洋三（2012：123）估算，在日本，一個農戶要想靠專業務農獲得與非農工薪家庭相當的職業收入，其農地經營面積應不少于10公頃。也就是說，這一時期日本農業平均經營規模雖有擴大，仍遠不足以實現“基本法農政”所要達到的農業與非農產業均衡發展的目標。
圖1 日本銷售農戶平均經營耕地面積（1978—2019年）
而且，農戶土地經營總規模的增大并不等于其所耕種地塊的增大。日本農林水產省2013年對市町村農業地塊集中情況的調查發現，在調查涉及的93個經營體中，戶均農地經營面積為18.4公頃，戶均經營地塊數為31.5塊，地塊的平均面積為0.59公頃，各經營體所用最遠地塊的距離平均為4.3公里；以位于T縣N市的認定農業者A為例，該專業稻作農戶共經營耕地16.4公頃，但地塊數卻高達70塊，地塊平均面積僅0.23公頃強，其住所離最遠地塊的直線距離是5公里（農林水産省，2014：73）。顯然，這樣的農地集中所能實現的生產效率提高是很有限的。
更重要的是，在評價農業經營規模的變化時不能只著眼于一國自身的縱向比較，還須考慮世界范圍的橫向比較。如日本農林水產省在《平成19年度食物、農業、農村動向》（農業白書）中指出，從2006年的農戶平均耕作農地面積來看，日本雖然從1965年的1.1公頃增至1.8公頃，但與2005年美國的180.2公頃和歐洲共同體的16.9公頃相比還是差距很大（農林水産省，2008：16）。所以，與其他發達國家相比，這個時期內，日本農業的經營小微性依然很突出。
第二，這個時期內日本的農業發展逐步陷于困境，甚至面臨存續危機，并不等于日本的農民和農村也陷入了危機。相反，在戰后經濟發展中，日本的農民和農村實現了整體脫貧，日本也消除了城鄉之間的收入差距。但日本農村和農民的脫貧卻是與日本農業的持續衰退和萎縮同步推進的，這成為戰后日本經濟發展中的獨特景觀。其要害在于，大量農業人口其實已經以非農業收入為家庭主要生計來源，卻仍長期不放棄作為家庭輔業的小微農業，而是憑借現代農業技術和政府保護，以“省力化”的方式粗放經營散碎農地，甚至予以撂荒和棄耕。這成為導致日本農業效率低、發展慢、難自立的癥結所在。這不是“基本法農政”所追求的，而是廣大日本農戶自發選擇的結果。日本農政的最大軟肋是在遏制這一傾向上有心無力，多項制度設計和政策規劃流于空文。
02 農業結構政策失靈的后果
日本農業結構政策未能實現預期目標，日本農業的平均經營規模過小，給日本的農業和農村發展帶來了一系列嚴重后果。其中，最突出且影響深遠的后果是日本農產品供應的進口依存度不斷上升。據日本農林水產省的數據，在1960—2018年期間，日本的谷物、肉類、蔬菜、油脂這四類主要食物的國內供需缺口持續擴大，不得不靠擴大進口來滿足需求。其中，谷物供應的進口依存度從37.5%升至73.2%，肉類供應的進口依存度從10.3%升至46.3%，蔬菜供應的進口依存度從0.2%升至20.7%，油脂供應的進口依存度從18.1%升至32.3%。
食物供給的進口依存度持續走高的另一面就是食物自給率的一路下行。據統計，從1960年到2018年，日本按熱量計算的綜合食物自給率從79%降至37%，按生產額計算的綜合食物自給率從93%降至66%，其主食谷物的自給率從89%降至59%（圖2）。另據日本農林水產省測算，2013年日本的谷物自給率在世界173個國家中排第124位，在35個經濟合作與發展組織（OECD）成員國中排第30位。在日本內閣府2006年12月份對普通民眾所做的“食物供給特別輿論調查”中，約有70%的受訪者認為日本的食物自給率太低了（農林水産省，2007：4）。
圖2 日本食物自給率走勢（1960—2018年）
農業結構政策失敗的另一個重要后果是日本農業長期難以擺脫其生產上的低效率和高成本，日本農產品的巨大國內外差價就是這一點的集中反映。暉峻衆三（2009：26）指出，日本對大米征收了將近800%的高關稅。Mulgan（2015：9）認為，日本是唯一用高達百分之幾百的關稅（如對大米是700%，而對魔芋是1000%）來保護特定農業品的國家。陳仁安（2018）指出：“按照聯合國糧農組織（FAO）的統計，2015年，日本的小麥、大米、大麥、大豆等主要農產品的價格是其他發達國家的數倍，尤其是大米價格是澳大利亞的10倍，是美國的5倍。”盡管說法不一，但日本農產品的國內市場價大幅高于國際市場價是基本事實。它表明，日本農業的生產效率顯著低于國際市場水平。
農業經營規模過小的另一后果是單個農戶的農業總產出太少，因而多數農戶無法靠農業收入維持家庭生計。在這種情況下，若無非農收入來源，農戶會陷于貧困甚至破產。多數發達國家化解這一問題的基本途徑是推動農業人口的非農化轉移，在不斷降低人地比率的基礎上，憑借資本替代勞力的技術進步，擴大農業平均經營規模，提高農業勞動生產率，由此實現農業從業者與非農業從業者的收入趨同。但在日本，這樣的農業結構轉換并未實現。
在日本戰后的經濟發展中，實現農民脫貧并消除城鄉收入差別的主要途徑不是農業規模化經營和農業勞動生產率的提高，而是日本農戶在非農領域中的受雇兼業。這反映在統計上就是日本農戶中兼業農戶的比重不斷上升。如日本的銷售農戶在統計中被分為“主業農戶”、“準主業農戶”和“副業農戶”三類，⑥它們在銷售農戶中的比重，1996年時分別為25.2%、28.6%、46.2%，到2019年，這三個比重分別變為21.2%、15.0%、64.6%。即銷售農戶中，主業農戶的比重長期不足三成，其余七成以上農戶的收入主要靠非農兼業。
另外，從農戶凈收入中的農業凈收入占比來看，1950年是68.5%，1960年降至50.2%，到2003年更跌至14.3%。從2004年起這項統計的口徑有變，使這一比重有所上升，但也只達到24.8%，2016年時為35.5%，2017年時為36.3%，都遠不及半數。可見，農業經營在多數日本農戶中早已處于輔助地位。
日本國土空間不大，大量農戶可以在離家不遠的地方獲得非農就業機會，這是日本多數農戶能普遍從事非農兼業的基本條件。而小微經營也使多數農戶可以在主要從事非農兼業的同時，用空余時間完成自家的農事作業。再加上經濟高成長時期日本農業實現了機械化和化學化，使小微農戶的農事作業負擔大為減輕，更有條件從事非農兼業（田林明、井口梓，2005：94）。也就是說，在日本，快速的農業技術進步沒有成為促進農業專業化和規模化經營的手段，反而成了固化農業小微經營并助長農戶兼業的利器。
日本農業中的這些問題使日本農業發展陷入了兩個長期難以擺脫的困境。
第一，在大量農業從業者將主要精力投入非農兼業的同時，新增就業人口中的青壯年很少進入農業就業，這導致農業就業人口趨于高齡化。據日本的農林業普查數據，在1995—2015年期間，日本銷售農戶中“農業就業人口”的平均年齡從59.1歲升至66.4歲。表1顯示了日本農業從業者人數的年齡段分布。可以看出，在1975年至2015年期間，60歲以下年齡從業者的比重從78.1%降至42.2%，而60歲以上從業者的比重則從21.9%升至57.8%，其中70歲以上的從業者已超三成。日本農業正面臨后繼無人的前景。
表1 日本農業從業者年齡分布的推移（1975—2015年）（單位：%）
說明：從1985年起統計口徑從所有農戶中的農業從業人數改為銷售農戶中的農業從業人數。
第二，農地棄耕和撂荒現象難以遏制。據統計，日本的耕地總面積在1960年時為607.1萬公頃，到2016年時減至447.1萬公頃。這主要是因為，日本的農地荒廢速度超過了農地新增速度。以日本農地的廢棄與擴張面積比為例，1956年為0.61，1959年為1.10，1972年為2.02，1990年為3.33，2016年為4.98，該比率的最高值出現在1996年和1997年，分別達到了8.69和8.04。另據日本農林業普查的數據，日本的農地撂荒棄耕⑦率在1955年時為0.1%，在2000年時為7.4%，最近一次普查（2015年）的結果是4.4%（圖3）。
圖3 日本農地撂荒棄耕情況（1950—2015年）
這些現象都表明，日本農業不僅沒能具備滿足國內基本食物需求的能力，且發展態勢每況愈下，前景堪憂。如暉峻眾三在《日本農業150年——1850—2000年》一書中尖銳指出的：日本成為經濟大國的另一面是在極端農業小國的路上疾進（暉峻衆三，2008：1）。2010年日本農林水產省向國會提交的農業白書（『平成21年度食料?農業?農村の動向』）也坦陳：“現在的農業正處于危機之中，農業從業者減少和高齡化、農業生產總額和農業收入驟減、農地面積減少的情況都在持續，新加入者無幾，農業正面臨喪失其作為產業存續下去的可能性。農村中也因過疏化和高齡化的進展以及收入機會的減少而陷于凋敝，連地域共同體都難以為繼了。”（農林水産省，2010：1）
03 日本農業結構政策失靈的主要原因
關于農業結構政策何以成效不彰，日本政界和學界目前主要從四個方面來探討其原因。
（一）力保小微農戶的日本農協
日本農協雖號稱農民自治組織，但它是借行政力量自上而下地發展起來的（林秀彌、西澤雅道，2015：354—355）。從組織形態看，日本農協有三大特點：首先，它囊括了日本幾乎所有的農戶，是一個全國一統的龐大組織；其次，農協的業務活動除農業服務外，還包括信用、保險、醫療、社會服務、文化活動等，幾乎覆蓋了農村居民生產、生活的各個方面，素有“萬能店”之稱；再次，農協的整個組織系統分全國、都道府縣和村莊三個層級，這種金字塔型的層級組織體系使日本農協具有很強的組織統制性和社會動員力，成為日本農政當局在鄉村中貫徹農業政策的得力助手，因而日本農協一直有政府“農政分包商”之名（本間正義、神門善久，2004：44—47）。農協系統與日本農政官僚集團之間存在著長期的合作和依存關系。
日本農協贏得農民支持和擁護的基本途徑是為農村居民提供服務。這主要體現為兩個方面，一是為農戶（尤其是小微兼業農戶）提供全面的生產和生活服務，二是為推動政府的農業保護而展開院外游說。
以農業經營為家庭輔業的小微兼業農戶能夠投入農事的時間和精力有限，他們需要借助外部幫助來“省力地”完成農事作業。而日本農協為農戶提供的產前、產后服務正好滿足了兼業農戶的這種需要。這是大量日本農戶能在長期從事全勤非農兼業的同時延續其小微農業經營的條件之一，也是大量農戶愿意響應農協政治動員的原因。在農協為農業保護而展開的政治游說中，推動政府的米價保護是最突出的一個方面。因而日本政治史學者升味準之輔認為，日本農協“全年的最盛大活動，是規定米價時進行的請愿活動”（升味準之輔，1997：1212）。
維護高米價不僅有利于稻作農戶，也有利于農協鞏固其政治權勢。因為，農協政治權勢的根基在于農村人口，若任由市場波動調節稻米生產，當出現稻米大量過剩、價格持續下跌時，低效率、高成本的小微兼業農戶就會退出農業。那樣一來，農協政治動員力所賴以維系的選民基礎會遭侵蝕。這是農協要竭力避免的。因此，當20世紀60年代末日本開始面臨大米過剩時，政府推出并得到農協支持的應對之策是對稻作部門實施“生產調整”，即憑借財政補貼讓所有稻作農戶削減種植面積，轉種其他作物，俗稱“減反”。⑧減反政策直接阻礙了日本稻作農戶中的優勝劣汰，但它對維護農協的權力基礎卻意義重大。對此，日本著名評論家山下一仁的看法是：“抬高米價，使高成本、低效率的大米兼業農戶和高齡農戶滯留下來，并致稻米農業衰退，反而帶來了農協的進一步發展。”（山下一仁，2017：32）與此相關，日本農協還是日本社會中反對農業對外開放的主要政治勢力。本間正義、神門善久（2004：42）認為，農協的作用，簡言之，就是努力保護農村中正不斷崩潰的傳統村落結構并維護農村這個首屈一指的票倉。可以說，日本農協是日本小微農業的堅定代言者和維護者。
（二）日本選舉制度的偏向
與此同時，日本的政黨政客與日本鄉村居民之間也有種種割不斷、理還亂的相互依存關系。
據升味準之輔在《日本政治史》一書中介紹，日本諸中央省廳掌控著數十種乃至數百種補助金，許多地方自治體要靠政府補助金維持運營。地方自治體和利益團體與政黨政客共同形成了政府補貼的“請愿體系”。政客們利用這個體系謀求自己的當選或晉升，地方自治體和利益團體則通過為政客助選以謀取政府資金分配和政策制定上的好處。這樣的利益分配體系在1960年前后成形，并在20世紀70年代達于極致。在這樣的利益交換中，日本農協憑借其在鄉村中掌控的巨大組織網絡，擁有著很強的政治影響力，往往能決定政客的命運沉浮。如升味準之輔所指出的：“農協的威力在于四千幾百個基層農協在各自選區的拉票能力。特別是在農村選舉區，農協的日常活動事實上就是搞選舉運動，對當選與否具有決定性的影響。”（升味準之輔，1997：1135、1209、1213）
使農村選民與政黨政客間這種利益依存關系得以長期維系的重要條件是，日本國會議員名額在城市選區和鄉村選區間的分配與日本人口的城鄉分布明顯錯位，人口密度低的鄉村選區議員名額多，人口密度高的城市選區議員名額少，從而鄉村選票的政治權重顯著高于城市選票。差異最大時，鄉村與城市的選票權重比在參院選舉中超過了6∶1，在眾院選舉中超過了3∶1。1994年日本改革了選舉制度，縮小了鄉村與城市選票的政治權重比，但差距仍很顯著，在參院選舉中約為5∶1，在眾院選舉中略高于2∶1（本間正義、神門善久，2004：40）。由此導致“僅占就業人口3.8％的農業人口卻掌握著相當于其人數規模2—5倍的選票”。而且，城市居民成分繁雜，政治傾向多歧，因而城市選票傾向于分散；而鄉村居民因生活條件和居住環境的同質性強，政治態度易于趨同，因而鄉村選票傾向于集中。所以，對于任何想要勝選的日本政黨來講，“鄉村選區不僅是個大票倉，而且還是定勝負的要害票倉”（李明權，2015）。
2007年，日本政府推出了兩項重要的農政改革。一項是放棄以往向所有農戶發放生產補貼的做法，改為只向達到一定經營規模（北海道12公頃以上，其他都道府縣4公頃以上）的經營體發補貼，從而把單個小微農戶排除在政府的補貼對象之外。另一項是下放生產調整的計劃制定權，減少政府（尤其是中央政府）對農業生產過程的直接干預（田家邦明，2016：183；農林水産省，2006：107）。但這項政策弱化了各地農戶在生產調整上的努力，引發當年稻米價格大跌，政府不得不中途停止執行這項改革，重掌生產調整控制權。這引發了小微農戶和農協方面的廣泛不滿，導致執政的自民黨在2007年參議院選舉中敗北，并在2009年大選中下臺，戲劇性地印證了日本政界的一句俗話——“只要怠慢農業票，選舉一定要遭殃”。⑨這表明，日本的政黨政客、農政官僚集團和農協系統，圍繞日本農業政策的制定和貫徹，形成了牢固的利益交換關系，農業結構政策與該既得利益格局的沖突阻礙了日本農業結構政策的有效貫徹。
（三）日本農地管理制度的失靈
第二次世界大戰結束后，日本通過農地改革，形成了地權高度分散的小農生產體系，且1952年頒布的《農地法》出于保護佃耕權的考慮，對地主的土地權益嚴加管制，使出租土地的地主難以在需要時收回土地。這顯著抑制了農地所有者出租土地的意愿，妨礙了農地的流轉和集中。而且，在戰后的經濟發展中，隨著非農產業的發展和城市化的推進，對農地非農化轉用的需求不斷增加，引發農地非農化轉用的價格持續攀升。在這種情況下，許多農戶雖已不靠農地維持生計，卻仍抓住農地所有權待價而沽，為此甚至不惜任其農地閑置和荒廢。而在日本，以撂荒方式保有農地的成本是每年繳納1000日元的固定資產稅；若進入交易，農地的價格為一坪（約3.3平方米）7000日元；若轉為非農業用地，地價就猛增至一坪15萬日元（高強、孔祥智，2013）。這助長了日本農村居民持有農地的傾向，使農地棄耕和撂荒現象難以遏制，還出現了越來越多的“保有土地非農戶”。⑩
從表2可見，在1975年至2015年的40年間，保有土地非農戶占日本土地所有者總數的比例從5.2%升至39.6%。同時，保有土地非農戶所擁有農地中的棄耕地面積比重也呈上升趨勢，從1975年的24.59%升至2015年的48.49%，而有地非農戶的戶均棄耕地面積一直明顯高于全體農戶。
表2 日本農村中的保有土地非農戶及其農地棄耕
表3的數據來自日本農林水產省2014年2月就“棄耕地意向和實況”對日本所有市町村所做的問卷調查（回收率91.9%），從中可以看出，農地所有者已經離農仍不愿放棄農地，以及勞力不足、后繼無人，是兩類最重要的農地荒廢原因。
表3 導致農地閑置荒廢的主要原因（2014年）
資料來源：農林水産省 「荒廃農地の現狀と対策について」，平成29年（2017年）7月，http: // www. maff. go. jp/j/ nousin/ tikei/ houkiti/ index.html。
為遏制農地棄耕撂荒勢頭，日本從20世紀60年代末起就開始調整相關法律，鼓勵農地出租，并設置法律措施以矯治閑置和荒廢農地的土地不當利用行為。如1969年制定的《農業振興地域整備法》首次明確，市町村行政領導機構有權干預對農地的不當利用行為。1975年修訂該法時又進一步規定，若閑置農地的所有者不服從市町村的矯正措施，可由知事裁定就相關農地設置“特定利用權”，將不當利用農地的耕種權轉移給其他農業經營者。1989年制定的《農用地利用增進法》和1993年制定的《農業經營基礎強化促進法》延續了這些規定。
但就實際執行情況來看，日本農村基層的市町村領導機構對貫徹這類法律規定普遍持消極態度，這方面的法律規定基本上被束之高閣（緒方賢一，2013：75—103）。之所以如此，主要是因為日本實行地方自治，鄉村地區的市町村領導層由鄉村社區居民選舉產生，因而鄉村基層自治體很難違背鄉村居民的意愿，厲行國家確保農地農用的法律規定。橋本貴義（2009：28）指出，法律規定原則上農村社區可每五年一次調整其農用地范圍，但很多地方其實是平均1.5年就調整一次，且這種調整主要不是為適應當地農業發展的需要，而是為了將一塊塊農地從農用地范圍中劃出來，以便于非農化轉用。可見，在日本，確保農地農用的政策執行機制其實處于嚴重的機能障礙狀態。這也被認為是導致日本農業結構政策失敗的一個原因。
（四）支撐小微農戶的社會意識基礎
日本國土狹窄，多山地，少平原，且人口稠密，其農業發展長期面臨人多地少、農民貧困的壓力，因而保護小農的社會意識源遠流長，根深蒂固。據日本農政評論家山下一仁的梳理，明治時期，日本農政界圍繞農業發展路徑就有過“大農論”和“小農論”之爭。“大農論”主張轉移農業人口，推進農業規模化經營，將提高勞動生產率作為農業發展政策的重點；而“小農論”主張維持和保護以小微農戶為主體的傳統農業結構，將提高土地產出率作為農業發展政策的重點。當時，“小農論”占上風，成為日本農政的主流理念。而且，人多地少對土地所有者有利，地主階級普遍擁護“小農論”，凡有利于降低人地比率的政策都遭到地主勢力的反對。
第二次世界大戰結束后，通過激進的農地改革，地主階級風光不再，但日本農協取代地主階級，繼承了戰前的“小農主義”農政觀，成為日本社會中維護小微農業的主力（山下一仁，2017：1—46）。而且，隨著經濟高成長和人均收入提高，高糧價在戰后日本不再成為社會問題，從而日本社會對高成本的小微農業有了更大的容忍度（穐本洋哉，2003：42—43），這就為小農保護論在當代日本農政中的延續奠定了有利的社會意識基礎。因此，1961年《農業基本法》草案被付諸立法審議時，日本社會輿論曾發出過強烈的質疑，斥其為“意欲拋棄小微農戶的政策”（暉峻衆三，2008：178）。有社會黨議員甚至稱該法案是“從壟斷資本立場出發的經濟合理主義，公然亮出了斬首貧農的取向”（岸康彥，2009：114）。
這樣的社會意識還影響了日本國會議員名額的城鄉分配。如和田淳一郎（1995：58—67）提到，在日本學界和媒體中有一種觀點認為，城市在經濟、社會發展的各方面都廣泛受益，而人口過疏化的鄉村卻并未同等受益，為此有必要讓鄉村居民享有較大的政治影響力，不應該在鄉村和城市間平等分配議員名額。
但不少研究者認為，這樣的小農保護論完全脫離日本社會實際，因為日本早已消除了城鄉差異，日本的農民與城市居民相比，無論在經濟上還是政治上都已不居弱勢。如岸康彥（2009：114）就指出：“‘小微農’未必就是‘貧農’，實際上，從事‘規模化經營’的大農戶反倒因農產品價格低迷而苦惱。”山下一仁（2017：3）也認為：“兼業農戶是小農，但并非貧農。”本間正義、神門善久（2004：42、39）更是明言：“在當今的日本經濟中，小微兼業農戶在總體上已享有高于都市工薪階層的收入水平”；“現實中，農業干預一直在做的事情其實是，不受惠的多數人（都市消費者或納稅人）蒙受犧牲，受惠的少數人（小規模兼業農戶）受到保護”。
可見，在目前日本社會中，傳統的小農主義農政觀早已失去合理性，但它依然影響深遠，是長期支持小農保護農政觀的意識形態土壤。
總之，日本農業結構政策的失敗不是一個純經濟問題，而有其復雜的社會、歷史淵源。
04 日本農業保護面臨的國際沖擊
在梳理日本農業結構政策成效不彰的原因時還有一個方面的因素是必須注意的，這就是戰后日本所處的國際環境。
盡管戰后日本力圖靠政府干預守護國內農產品市場，但從結局來看，日本在農業上只守住了稻米市場。在20世紀50年代初，日本就對玉米和飼料谷物進口實行了自由化，60年代初對大豆、裸麥、新鮮蔬菜的進口實行了自由化，70年代實現了水果和豬肉制品的進口自由化，90年代實現了麥類、牛肉、乳制品的進口自由化。目前，日本除大米市場外，其他多數農產品市場幾乎都已失守（暉峻衆三，2008：174）。
日本守不住國內農產品市場的基本原因除了日本農業效率低、競爭力弱之外，還與日本經濟的兩個結構性因素有關。
首先是國外的美國因素。由于戰后日本在政治上和軍事上與美國結盟，在經濟上高度依賴美國市場，使得美國對日本的國內農業政策擁有了很大的影響力。而美國是世界農產品出口大國，美國的盟國都很難拒絕進口美國農產品。如1953年，美國農產品大量過剩，為消除農產品積壓，美國將擴大農產品出口與對外經援相結合，允許受援國將銷售美國農產品的收入轉作美國對該國的經援款。當時的日本因此而進口了大量美國農產品，并不得不為此而削減國內在麥類等主糧上的增產計劃。
1952年日本加入國際貨幣基金組織（IMF），1955年日本成為關貿總協定（GATT）的正式成員，1964年日本加入經濟合作與發展組織（OECD），日本經濟全面融入了以美國為首的全球貿易體系。在此過程中，日本的谷物（不含大米）進口也逐年增加，谷物自給率也從1955年的88%降至1965年的62%，而耕地利用率和水田復種指數則急速下降。
其次是國內的工商產業因素。日本的重化學工業以及家用電器、汽車等民用工業在戰后崛起并擁有了全球競爭力，成為引領戰后日本經濟成長的主導產業。對這些制造業來講，對外的貿易和投資環境越是自由化，其發展空間就越大。因而日本經濟團體聯合會，作為日本工商產業的利益代表，是自由貿易的堅定鼓吹者，也是日本國內支持農業對外開放的主力。
從20世紀60年代中期起，日本的貿易收支盈余成為常態，并引發對外貿易摩擦。1985年日本的貿易盈余達到461億美元，其中對美貿易盈余占86%。為此，美國通過1985年的“廣場協議”和1987年的“盧浮宮協議”施壓日本開放國內市場，擴大進口，以消除貿易盈余。面對美國的高壓，日本只得讓步。如Mulgan（2015：16）所指出的：美國威脅要報復日本經濟，而日本的回應是對美方貿易需求做出讓步，這已成為一種高度固化的模式。
對日本政府來講，實施農業保護是花錢的事，而推動工商業外向發展是賺錢的事。日本政府再重視農業保護，也很難為此而犧牲日本工商業的對外拓展。這兩者間的矛盾常常成為日本政府平衡貿易政策需要和農業保護需要時的棘手難題。如山澤逸平（2015：45—59）指出的，日本謀求與多國建立雙邊的自貿區（FTA/EPA）以及更為開放的多邊自由貿易協定（TPP），但在這類談判中，日本政府的最大軟肋仍然是其對國內稻作部門的保護。
正是在這一點上，顯露出了戰后日本農業政策中的一個致命缺陷，即日本農政當局在農業結構政策的設計上只注意了提高農民收入和農業與非農產業的平衡發展，沒有注意提高農業的國際競爭力。當大量日本農戶靠非農兼業提高收入并實現脫貧后，日本農政當局便聽任其農業結構政策處于休克狀態，并迫于外部壓力而開放了國內農產品市場，以致日本農業在面對外來農產品的進口沖擊時毫無還手之力。所以日本著名農經學者本間正義認為：關于日本農業所面臨的課題，可以舉出很多，如從業者高齡化及后繼無人、農地集中滯后等等，但最基本的問題是，沒有構筑起與全球化相契合的農業（本間正義，2018）。
冨田洋三（2012：118）比較了戰后日本在制造業保護和農業保護上的明顯不同：對于制造業，保護政策的目的在于促進“來錢的重化學工業品出口”，因而力求通過保護來提高生產率，強化國際競爭力，一旦這個目的達到了，就不再需要保護；與此相反，對于農業，目的在于保護小微農戶，根本就沒有考慮過強化國際競爭力。並松信久（2018：45）在比較日本和歐盟在農業保護上的不同做法時指出：在應對農產品過剩問題上，歐盟是通過政府補貼鼓勵農民向外輸出農產品，而日本卻通過補貼要求農民限產（減反）；歐盟的做法為振興歐盟農業做出了巨大貢獻，而“日本的減反政策使日本農業陷于萎縮和弱化是毋庸置疑的了”。
政策上忽視農業國際競爭力的后果不僅是那些被歸入“選擇性縮小”范疇的農業門類在進口農產品的擠壓下苦苦掙扎，而且就是一直受到全力保護、自給率至今仍在90%以上的稻作部門，也同樣面臨著以從業者高齡化、后繼乏人、農地閑置為標志的發展困境。表4顯示，在日本種植業中，稻作部門的發展境況并不比其他部門更好，就高齡化而言還超過了其他部門。2018年，稻作農戶占日本全部農業經營體的48.4%，日本舉國護衛稻米生產其實只是維護了這部分農戶的利益，并沒能為日本構建起具有國際競爭力的稻作體系。日本農政保護了日本農民的利益，卻損害了日本農業的發展，可見農民利益與農業發展未必總能協調一致。
表4 日本主要種植業門類的發展困境（2015年）
注：某種農產品的“單一經營”戶是指該農戶生產這種農產品的銷售額占該農戶全部銷售額的八成以上。2018年這類農戶在日本全部農業經營體中的比重將近80%。
05 日本農業現狀
對中國農業政策的鏡鑒意義
日本農業發展現狀對當前中國農業政策研究有重要的鏡鑒意義，因為當前中國農業發展正面臨著與日本農業相似的難題。
就農地經營規模來看，中國的絕大多數農業經營體是小微農戶。過小的農業經營規模使絕大多數中國農戶無法靠專業務農維持家庭生計，必須從事非農兼業。這引發了農村青壯年大量離農，留守農村的中老年和女性農民成了農業生產的主力，以致有研究者直陳，中國農業面臨“接班人危機”（韓占兵，2014）。受此影響，中國的農業經營在趨于粗放化（彭華等，2014；何小勤，2013），同時農地撂荒現象也難以遏制（袁淑寧、高赟，2020）。
由此而來的另一個問題是中國農產品（尤其是糧食）的生產成本和價格顯著高于國際市場水平，使我國農產品的貿易競爭力不斷弱化。結果，在國產糧食持續過剩的情況下，我國的糧食進口量卻連年大增（劉澤瑩、韓一軍，2020）。而且，中國農產品的價格雖顯著高于國際水平，但中國農民的農業收入卻很有限，還常要面臨虧損。為保護農民的生產積極性，政府每年向農民提供了大量的種植補貼，但補貼的實際效果卻不如人意。
農業生產效率低、農民務農收入差以及隨之而來的青壯年勞動力大量離農，使許多鄉村社區面臨人口流失、產業萎縮、村莊衰敗的“空心化”前景，其與農民老齡化和農業弱化一起，被并稱為當前中國的“新三農問題”（項繼權、周長友，2017）。
所有這些問題幾乎都是日本農業和農村自20世紀70年代起就已遇到了的。因此可以說，當前日本農業的發展困境可被視為對中國農業的發展前景敲響了警鐘，深入研究日本農政的經驗和教訓，對于我們認清中國農業所面臨的挑戰有直接的參考價值。在這方面，有兩個關系尤其值得深思。
第一，農民、農村的脫貧和發展與農業規模化經營的關系。世界多數發達國家是通過推進農業規模化經營和提高農業勞動生產率來實現農村發展和農民脫貧的，但日本卻是在農業規模化經營進展緩慢、農業勞動生產率少有提高的情況下，靠農民大范圍的非農兼業實現了農村發展和農民脫貧。這種做法維護了日本農民的利益，卻阻礙了日本農業的結構改善和效率提高，對日本農業的長期可持續發展可謂后患無窮。
第二，農業自立與農業對外開放的關系。戰后日本力圖靠行政化管制和關稅保護來實現農業的自立和持續發展。這是一種缺乏全球化視角的農業發展觀，它未意識到，隨著日本經濟的全球化，日本不可能只推動其工商產業的外向發展，不開放本國的農產品市場。由于這樣的認識偏差，日本未能將農業結構政策與培育日本農業的國際競爭力結合起來，并在本國農業缺乏國際競爭力的情況下對外開放了本國農產品市場，致使日本農業喪失了作為產業的自立基礎。
這兩個問題也是當前中國農業發展所無法回避的，中國農政研究者需冷靜思考中國農業在這兩個問題上的政策定位和基本取向。
（本文是中國社會科學院創新工程項目“隱性城鄉分隔對農村發展的影響”的分報告，項目主持人為朱玲學部委員。蔣中一、金成武、胡懷國、何偉參與研究討論。）
聯系郵箱:3267146135@qq.com
