蔡昉：鄉村振興的政策抓手

我們在成功打贏“脫貧攻堅戰”之后，馬上轉入了鄉村振興戰略， 但是，也有些地方不知道該怎么抓鄉村振興，特別是一些基層的領導干部習慣于貫徹直接帶著“硬抓手”的政策，所以要真正看到抓手才知道怎么推進工作。

鄉村振興包含非常廣泛的內容，他們會覺得使不上勁兒，有時也會導致一些做法表面化，比如把重點僅僅放在改變鄉村的物理面貌上。這些領域工作都是對的，都是鄉村振興的內容，但是僅僅抓一個或者兩個方面過于狹窄。因此，本文將重點探討鄉村振興應該把握住哪些政策抓手。

推進鄉村振興需把握的幾個要點

在我看來，下面幾個要點，有助于我們把握鄉村振興的方位或時點。

第一，鄉村振興是一個長期的過程，我們已經講了多年，而其最新起點就是在實現脫貧攻堅與鞏固脫貧攻堅成果的銜接處。也就是說，既要鞏固住既有成果，又要更上一層樓。

第二，鄉村振興的最終目標就是實現農業農村現代化。中國到2035 年要基本實現社會主義現代化，相應地，鄉村振興也對應著基本實現農業農村現代化的目標。

第三，鄉村振興的顯示性特征是農業強、農村美、農民富。也就是說，鄉村振興最終要用這幾點來判別：農業強，這是產業興旺的一個要求；農村美，包括基本公共服務供給，也包括村莊面貌建設；農民富， 這是共同富裕的根本要求。

第四，鄉村振興的基本路徑是消除城鄉二元經濟和社會結構。鄉村振興有很多路徑，我認為比較高度概括的基本路徑，應該是消除城鄉二元經濟結構和二元社會結構。二元結構是困擾我們多年的問題。改革開放以來，這種極大的結構反差大大減輕了，但還沒有根本消除。今后十幾年是消除城鄉二元結構的一個窗口期。

按我的分析，比照中國2025 年和2035 年預期達到的人均GDP 目標，處于人均GDP 12000~24000 美元區間的國家，在一些發展指標上， 可以作為我國縮小與基本現代化目標之間差距的參照系。

我們確立的2025 年目標是進入高收入國家行列，2035 年目標是成為中等發達國家。它們對應的數量要求分別為，2025 年人均GDP 超過12000 美元，2035 年人均GDP 達到24000 美元。按照世界銀行讀懂中國式現代化 260 的標準，人均GDP 達到12600 美元是目前進入高收入國家的門檻。這一目標我們已經基本達到。隨著進入高收入國家行列，中國2035 年目標對應的中等發達國家，就是在把高收入國家分成三等份情況下的中間那個收入組。這個收入組的門檻值是人均GDP 達到23000~24000 美元。因此，今后這十幾年，中國的發展正是處在人均GDP 從12000 到24000 美元的區間。相應地，位于這個階段上國家的平均水平或一般水平（并不是某一單個國家），便可以作為參照系，就是我們要直接趕超的目標。

同時，我在研究中也發現，人均GDP 在12000~24000 美元這個發展區間，還有一個突出的特征，就是它同時也是政府推進現代化力度最大、公共支出及占比增長最快的發展階段，可以稱為“瓦格納加速期”。

瓦格納定律和瓦格納加速期

瓦格納定律指隨著人均收入水平的提高，政府支出，特別是政府的社會性支出，即用在社會保護、社會共濟、社會福利上的支出，占GDP 的比重是逐漸提高的；同時，它在不同階段的提高速度不盡相同。

正是在人均GDP 從12000 美元提高到24000 美元的區間，政府支出比重的提高速度最快，也達到了社會福利支出的基本要求。也就是說， 實現了這個區間要求的增長速度，達到了這個階段的基準比重，總體上就建成了福利國家，所以這個區間叫作“瓦格納加速期”。中國從現在到2035 年的發展，正處于瓦格納加速期。因此，這個區間是我們的一個重要路標，整個國家基本實現社會主義現代化要以此作為參照，鄉村振興也應該以此為參照。

借鑒國際標準，持續幫扶低收入群體

打贏了脫貧攻堅戰之后，我們接下來要做的最重要的事情，就是不能有規模性的返貧。那么，現在應該做的就是：借鑒一些國際標準，扶持幫扶低收入群體。要鞏固脫貧攻堅成果，我的主張是用積極的策略。積極策略的含義是什么呢？就是“取乎其上，得乎其中”。也就是說， 不僅要保證不發生規模性返貧，而且要著眼于這部分低收入人群，比如說國家統計局農村居民收入分組中收入最低的這20% 的人，把針對性的政策舉措集中瞄準他們，促使他們的收入持續增長。在把防止返貧作為最低標準和底線的基礎上，更積極地擴大中等收入群體，才能達到盡可能高的目標。

農村居民可支配收入五等分組的平均增長率，從高到低的各個農村收入組，前四組2021 年的增長速度分別為11.8%、10.9%、12.5%、 11.5%，均達到了兩位數的增長。但是，最低收入群體的收入增長是3.7%。也就是說，這個組實現正增長，對于確保不發生規模性返貧是重要的。但是，我們想要的結果是“取乎其上”。也就是說，要把這部分低收入群體（至少其中很大一部分）盡快提升為中等收入群體，至少需要使他們的收入增長速度不低于其他收入組，甚至應該更高，各組之間的收入差距才會縮小。目前，由于新冠肺炎疫情的沖擊，很多農村勞動力不能外出打工，低收入組的收入增長更易于受到沖擊，這個群體仍然是一個相對脆弱的群體。因此，我們應該用更加積極的措施推動他們的收入增長，這樣才能達到預期的目標。

鞏固脫貧攻堅成果，國際上也有一些標準可以供我們借鑒。

第一，我們脫貧攻堅采用的貧困標準，是高于世界銀行原定的每人每天1.9 購買力平價美元（國際貧困線）的，這保證了我國的脫貧成就是有足夠成色的。不過，世界銀行于2022 年已經把貧困標準提高了， 預計11 月就會采用新的標準，即對于低收入國家，國際貧困線從每人每天1.9 美元提到2.15 美元；對于中等偏下收入國家，從原來每人每天3.2 美元提到3.65 美元；對于中等偏上收入國家，從過去每人每天5.5 美元提到6.85 美元。這種調整是根據新的條件變化來的，我們在實現脫貧攻堅后同樣面對的是新條件，所以新標準對我們也具有參考價值。

除此之外，OECD 國家普遍采用相對貧困標準，即把居民中位收入的50% 作為相對貧困線。如果借鑒這個標準，農村居民的相對貧困標準，即農村居民中位收入的一半，大約為8451 元。最低收入組整體上處于這個水平之下，也就是說，我們還有相當大規模的低收入群體。值得注意的是，OECD 相對貧困標準是以中位收入作為參照的，著眼于解決相對貧困問題，與我們意欲擴大中等收入群體的目標是一致的。也就是說，按此標準扶助低收入群體，可以產生擴大中等收入群體的效果。

推動新型城鎮化，促進農業勞動力轉移

鄉村振興的一個重要抓手應該是推動新型城鎮化和促進農業勞動力轉移。這里應該強調的是，推動鄉村振興，一方面固然涉及每一個參與者，即每個農民、每個打工者、每個基層干部的努力，另一方面還需要制定相應的公共政策，而公共政策是一種公共品。因此，下面我著眼于相對宏觀的層面進行討論。

我們有一句話，是說要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業。要做到這兩個“讓”，就必須達到第三個“讓”，也就是讓農業有合理的比較收益，成為自立的產業。從目前來看，還很難說農業能夠獲得合理的比較收益。我們需要看看，為什么農業的相對收益始終那么低？

有一個描述性統計指標，叫作相對國民收入，也可以叫作比較勞動生產率，也就是三個產業中每一個產業的增加值占比與勞動力占比的比率。改革開放以來，我國農業勞動生產率大幅度提高，勞動力也得到大規模轉移，但是，農業的相對國民收入始終處于低位，歸根結底是由于太多的勞動力只生產了較小份額的產業增加值，這就注定了農業很難得到堪與其他產業匹敵的收入。很顯然，既然是過高的勞動力比重造成了農業比較收益的持續低下，根本出路自然還是要繼續推動農業勞動力的轉移。

轉移農業勞動力，就是要推進以人為核心的新型城鎮化，包括讓農業剩余勞動力以農民工的身份繼續外出和進城，以及讓進城農民工盡快成為市民。

下面，我們借助前述參照系，觀察一下推進城鎮化和促進勞動力轉移的緊迫性。如果畫一個圖，橫坐標中國家和地區的排列從中國開始，所有人均GDP 高于中國的國家都排在坐標的右邊，從中可見我國的農業就業比重在這組國家中處于最高的水平，同時我國的城鎮化率也顯著低于其他國家的平均水平。即使不與更高收入的國家比較，而是僅與人均GDP 在12000~24000 美元之間的國家進行比較，平均來說，中國與其在城鎮化率上也有5.5 個百分點的差距，但在農業就業比重上，中國比這些國家的平均水平高出18.2 個百分點。此外，我們還有一個跟自身比較需要縮小的差距，就是在戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間18 個百分點的差距。這都說明，通過進行戶籍制度改革從而推進城鎮化以及加快勞動力轉移，既可以顯著增加勞動力供給，繼續獲得資源重新配置效率進而支撐生產率的提高，同時也有利于農民工工資的提高和農戶收入的增長，大大有助于增加他們的消費。

OECD 專門研究中國經濟的團隊做了一項研究，表明農村勞動力轉移出來并進城務工后，即使其他條件不變，他們的消費也可以提高30%；再進一步，他們進城以后如果再得到城市的戶口，解除了消費的后顧之憂，消費可以再提高30%。可見，供給側和需求側都有足夠大的改革紅利，表明縮小城鎮化和勞動力結構方面的差距有多重要。

擴大土地經營規模和提高勞動生產率

制約農業比較收益提高的因素還有一個，就是土地規模過小。勞動力沒有充分轉移出去，耕地的流轉性也不夠強，因此現行的土地經營規模偏小，勞動生產率也就比較低。

根據世界銀行提供的數據，我們的農業勞動生產率，也就是每個勞動者創造的農業增加值，是高于世界平均水平的，也高于低收入國家的平均水平，高于中等偏下國家的平均水平，但是，仍然顯著地低于中等偏上收入國家的水平，更不用說與高收入國家的平均水平相比，僅相當于中等偏上收入國家平均水平的77% 和高收入國家平均水平的12%。中國已經基本邁入了高收入國家的行列，因此，至少要顯著縮小與這兩個組別在農業勞動生產率方面的差距。總的來說，中國的農業科技和裝備水平并不低。也可以看到，特別是在平原地區，雖然農戶規模還比較小，但基本是以租賃和雇用的方式實現了機械作業。可見，農業勞動生產率低的原因歸根結底還是農業就業比重太高、經營規模太小。

我國農業中戶均土地規模應該說是世界上最小的之一，而且40 多年來變化不是非常顯著，保持在大約0.67 公頃的水平。每戶土地還分散在若干位置，分散為五六塊甚至更多，耕種地塊的經營規模更小。世界銀行曾經把土地規模不到2 公頃的農戶定義為小土地所有者，而我們實際的水平只相當于小土地所有者的1/3。根據最近一次農業普查的數據，大約80% 的農業勞動力的耕種規模在0.67 公頃以下。這種狹小的土地規模制約了勞動生產率的提高，使得我們不能獲得規模經濟。

縮小城鄉間收入和基本公共服務差距

目前來看，我們的城鄉收入差距仍然存在，幅度也偏大。過去十余年間，全國的基尼系數是下降的，城鄉收入差距也有所下降，但是按合理的標準來比較，兩者都還偏高，特別是基尼系數始終高于參照組中各國的水平，而且城鄉收入差距對整體的收入差距做出接近一半的貢獻。這就意味著，推進共同富裕，把基尼系數實質性縮小，就必須借助再分配手段，同時也要靠城鄉收入差距的縮小。未來加強再分配力度，需要遵循瓦格納定律或者瓦格納加速期的一般規律。

同時，二元經濟結構既是一種體制安排，也是這種體制運行的結果。長期的二元經濟結構最后就從體制機制上固化為二元社會結構。仍然存在的戶籍制度，從統計意義上造成常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的巨大差別，其現實表現是在諸多基本公共服務的供給上， 城鄉之間存在差別，在進城農民工與城市戶籍居民之間也有差別。即便與城市中未就業或者非正規就業群體相比，農民工享受的基本公共服務也較少。

城鄉之間以及城鎮內部的二元結構，特別是不同人群尚未享受到均等的基本公共服務，可從許多事例中清晰地看到。目前，由于社會養老保險不同項目之間的保障水平差異，占全部56.6% 的社會基本養老保險領取者所領取的養老金總額只占全部的5.9%。此外，尚未在城鎮落戶的農民工群體，在子女教育、社保、低保等基本公共服務方面均有不充分的情況。也就是說，雖然我們的基本公共服務覆蓋率明顯擴大，保障水平也有所提高，但與均等化要求的差距仍然很大。因此，破除二元經濟結構迫在眉睫，我們要抓住未來十幾年這個機會窗口。

以公共品供給的方式實施鄉村振興

既然城鄉二元結構是一個舊體制的遺產，改革越來越是一個有賴于頂層設計的公共政策調整過程，因此，我們應該注重以公共品供給的方式消除城鄉二元結構。相應地，實施鄉村振興不能僅僅指望參與者各顯神通就能奏效，這也不是一個可以完全通過市場機制調節的過程。我們既要讓市場機制在資源配置中發揮決定性的作用，也要最大限度地調動每個參與方的積極性，但是，作為更好發揮政府作用的重要方面，公共政策決策至關重要，并且能夠給我們提供必需的抓手。

第一，產業振興的根本制約不是資源不足，也不是因為農業是一個天生弱質的產業，而是由于市場回報不夠高，導致激勵不足。農業市場回報低的根本原因是農業勞動生產率低，導致相對收益低。這就要求政府進行頂層設計并且承擔必要的支出責任，通過戶籍制度改革加快農業勞動力轉移和土地流轉，擴大農業經營規模。對這一點我們應該有清醒的認識，既不能把農業置于不能在市場競爭中自生的產業地位，也不能使政府公共品供給職能缺位。

第二，公共品供給的相關領域改革和政策調整并不是零和博弈，而是能帶來實實在在、報酬遞增的改革紅利，即從供給側提高中國經濟潛在增長率，從需求側提高支撐經濟增長的保障能力。這種改革紅利應該成為持續推動改革的動力，因此我們要抓住機會，在那些改革紅利最多、最明顯的領域加快改革速度，加大改革力度。

第三，消除城鄉二元結構的核心是實現基本公共服務均等化。要想做到這一點，一方面，政府要主動消除一系列不均等公共服務供給的體制基礎；另一方面，顯著提高政府在社會保護、社會共濟和社會福利上的支出。作為一種必要的公共品供給原則，城鄉之間基本公共服務均等化并不與市場機制相沖突。

第四，農業勞動生產率不僅是農業農村現代化的必然要求，也是整個經濟的必要基礎。當年我們學習馬克思政治經濟學的時候，熟記了農業勞動生產率是國民經濟的基礎這個論斷。如今這個論斷并沒有過時， 而且農業在整體經濟中的比重越小，農業勞動生產率的基礎性作用就越強。因此，沒有農業生產率的提高就沒有農業農村的現代化，不僅使中國的現代化不完整，而且削弱了整個經濟的韌性。

 來源：中信出版社投稿