耕地，是糧食生產的命根子，支撐著我國14億多人口的糧食安全，是中華民族永續發展的根基。如何管好用好耕地始終是全局性問題。對此，中央對耕地保護的要求非常明確，提出“確保18億畝耕地實至名歸”，要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。此外，今年中央一號文件再一次明確，要加強耕地保護和用途管控、加強高標準農田建設、加強水利基礎設施建設。其中，一號文件首次將耕地用途管控項目細化到“種植用途”。其背景在于，耕地對糧食安全的重要性越來越凸顯，如果放任不管，面臨的挑戰也將越來越大。因此，建設農業強國，保障糧食安全，必須保住耕地這個命根子。
嚴格耕地占補平衡管理，堅決遏制基本農田“非農化”。遏制耕地“非農化”，就是嚴控耕地轉為建設用地，確需占用的落實占補平衡。耕地占補平衡旨在通過建設占用耕地和補充耕地相掛鉤，統籌實現有效保護耕地又保障發展需求，提高節約集約用地水平。一方面，隨著優質后備耕地資源日益匱乏，耕地占補平衡實際實行中出現了一些補充耕地落實不到位的扭曲現象。比如，東中部光熱條件好的優質耕地大量減少，北方和西部水土條件匹配不足地方大量墾荒造地。又如，有的地方占的是城鎮周邊的好地，補的多是交通不便、灌溉欠佳、土壤條件偏差的生地荒地。另一方面，有的地方補充耕地上山下灘入湖，甚至占用河道，不僅耕種不便還破壞了生態。同時，在實際核查時還發現有的地方甚至玩起了實占虛補的數字游戲。皮之不存，毛將焉附。耕地保護不到位，保障國家糧食安全是到不了位的。因此，“十四五”期間，在組織機制層面要突出“嚴格”二字，即嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核，這無疑將激發省級黨委、政府保耕地、抓糧食安全的責任意識、政績意識，促進提高相關工作水平。同時，省一級完善落實相關責任考核制度，督促基層黨委、政府根據中央精神因地制宜制定更加細化的耕地保護和糧食安全責任制考核制度，確保相關政策的落地生根，以“長牙齒”的硬舉措全面壓實地方黨委、政府耕地保護責任。具體到政策完善方面，重點是嚴格耕地占補平衡管理，強化多部門聯合、多層級審核監督的補充耕地評定機制，確保補充耕地數量相等、質量相當、產能不降，堅決遏制住“非農化”帶來的耕地減量。
加強耕地用途管控，有效防止基本農田“非糧化”。耕地“非糧化”比“非農化”更值得引起重視。長期以來，對耕地紅線的強約束性以及不斷完善的制度，使得城鎮化過程中違規占用耕地的“非農化”現象已經能夠得到有效監控。而“非糧化”則因為在利用類型上仍然屬于耕地，單純依靠耕地數量很難有效管控，必須對耕地的實際使用和功能進行更精細化的管理。一方面，從國際經驗看，耕地“非糧化”是經濟社會發展到一定階段的產物。目前我國城鄉居民膳食結構升級換代已成不可逆轉的趨勢，食物結構呈現主糧比例降低、結構多樣化等特征。耕地保護也應該正視城鄉居民膳食結構升級這一客觀現實。另一方面，必須看到耕地“非糧化”的原因在于種糧經濟效益低，有些農民會選擇種植經濟效益更高的經濟作物。因此，在保障糧食等重要農產品有效供給背景下，耕地上能種什么不能種什么，決不能放任不管、聽之任之。一段時間以來，受農業內部比較效益差異驅動，有的地方看不上種糧食，在基本農田上大搞綠化造林、在高速公路兩旁搞超過必要的綠化帶，好地種上了成片的果樹苗木，這實際上是只盯著眼前局部的收入得利，不顧水土耗竭和耕作層破壞對糧食生產的長遠不利影響，飯碗一起端、糧食安全和耕地保護責任一起扛被扔到了一邊，良田好地被大量“非糧化”。鑒于此，“十四五”期間，需要持續加強耕地用途管控，探索建立合理的用途管控機制，堅持良田糧用大原則，明確耕地利用優先序，良田好土要優先用于保障種糧，果樹苗木盡量上山上坡，蔬菜園藝更多應該靠設施農業和工廠化種植，嚴格控制耕地轉為其他農用地，有效防止“非糧化”變量對耕地數量質量帶來的不利沖擊。
強化高標準農田建設，提升基本農田存量耕地質量。建設高標準農田，能夠以規模化替代碎片化分散化，顯著提高農業綜合效益，使我國農業能夠經受得住重大自然災害、極端氣候變化，能夠經受得住國外市場劇烈波動，提高農業的氣候韌性和儲備調節能力。人多地少是我國的基本國情農情。當前，我國一等到三等耕地僅占31%，中低產田占比2/3以上，耕地質量提升還是有空間的。耕地就那么多，不僅要遏制住“非農化”帶來的減量，有效控制“非糧化”變量，還要在切實提升耕地質量上多想辦法。近年來的實踐經驗表明，建設高標準農田、加強耕地質量建設，是提高耕地質量彌補數量不足的一條好路子。然而，從各地調研情況看，囿于前期投入不足，早期建設的高標準農田普遍存在標準不高、持續管護跟不上以及配套設施年久失修等問題，高標準農田實際上有相當一部分名不符實。農田就是農田，而且必須是良田。耕地紅線既包括數量，也包含質量要求。鑒于此，在后續高標準農田建設中，該出的資金必須要拿出，切實把錢花在刀刃上，才能逐步將永久基本農田全部建成高標準農田，從數量到質量真正把“藏糧于地”落到實處。一方面，高標準農田工程建設中要預留一定比例的管護資金，切實補上建設管護短板，讓高標準農田不僅建得好還要管護到位，做到長期可持續。同時，水利是農業生產命脈，要強化灌區建設和田間地頭渠系連通管理，切實補上農田灌溉排設施方面的短板，讓高標準農田做到澇能排、旱能灌，真正實現旱澇保收。另一方面，要強化土壤改良修復和地力培肥，切實補上土壤改良方面的短板，把高標準農田的底子提上去，為提升耕地保護質量貢獻更多積極力量。
文章刊載于《學習時報》2023年3月8日第7版
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