馮建國表示發展休閑農業應該充分融入鄉村振興大局

        馮建國，原農業部"中國休閑農業專家組"專家；中國農業資源區劃學會"休閑農業專業委員會"主任委員；中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會專家組專家；北京觀光休閑農業行業協會原常務副會長兼秘書長；北京市農村經濟研究中心原處長、副研究員。

        休閑農業業態最早始于歐洲19世紀初，是在經濟發展到一定階段，利用農業景觀資源和農業生產環境、過程，為滿足城里人休閑需求而逐步發展起來的融合性產業業態。日本的休閑農業發展大概始于19世紀四五十年代，寶島臺灣始于六七十年代，大陸則萌芽于改革開放以后，從自發到自覺。進入21世紀開始蓬勃發展。

        正當全國的休閑農業蓬蓬勃勃發展之時，為了保護生態環境，保住18億畝耕地紅線，2018年下半年以來，全國各地開展了以拆除違法、違規“大棚房”為核心的專項治理行動。“大棚房”震動尚未結束，今年年初又爆發了“新冠疫情”。休閑農業如同“屋漏偏逢連夜雨”，“雪上加霜”。

        那么至今，全國的休閑農業是一種什么情況呢?最近，我們通過網絡、微信、微博、電話訪談、查閱資料等形式，特別是通過對中國旅游協會休閑農業與鄉村旅游分會、遼寧省、北京市、天津市、河北省、安徽省、江蘇省、四川省、湖南省、海南省等行業協會、企業訪談了解，得到下述情況。

一、黨中央和各省市對休閑農業一直十分重視

        自2006年中央一號文件明確鼓勵休閑農業的發展之后，每年的一號文件都有明確要求。

        比如2019年一號文件明確，“充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業”。2019年印發的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中，專門有“優化鄉村休閑旅游業”一節。具體內容為：“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、鄉村民宿、森林人家和康養基地，培育一批美麗休閑鄉村、鄉村旅游重點村，建設一批休閑農業示范縣。”

        各省市黨委和政府對休閑農業也高度重視。從我們了解的情況看，大多數省市都在鄉村振興、促進農村產業發展等相關政策中，明確了促進鄉村休閑農業的發展內容，對休閑農業發展都關愛有加。

        如在“新冠疫情”爆發以后，各個省市都在3、4月份，由休閑農業主管部門，或委托社會組織，對疫情給企業造成的直接損失、深度影響、自救措施、對政府的建議等內容，進行了認真的調查了解，梳理分析。不少省市明確了支持休閑農業度過難關、振興發展的政策。如江蘇省在支持中小企業度過疫情難關、保持平穩發展的22條政策中，將休閑農業企業列入其中，并舉辦了“蘇韻鄉情”等多種形式的宣傳推介活動，政府搭臺，企業唱戲。

        江西、河北、浙江、南京等省市，已經或準備實行每周2.5天休息制度，并發放消費券，鼓勵市民有錢有閑去消費，幫助企業度難關。湖南省某市，在“大棚房”整治初期，幾級政府共同努力，在短短幾天時間里，幫助企業辦完了各種在辦而沒有辦完的手續，使企業避免了違規被拆的厄運。生存下來的園區不負眾望，一年多來迅速發展，成為了鄉村互聯網創業平臺，吸引很多年輕人投資創業；關鍵是園區極大地帶動了周邊農民增收致富，不但農產品好賣、賣好，想不到的收入也多多。如去年十一黃金周，附近一個村莊農戶家門口的停車費收入就超過20萬元，其中最多的一戶達到11700元。該園區已經成為當地的明星企業，樣板企業，希望企業。

二、疫情突圍企業積極應對、履行責任、苦練內功

        從我們了解的幾個省市的情況看，大家一個共同的結論是，疫情給休閑農業園區造成的損失十分嚴重，經營者欲哭無淚。損失主要體現在三個方面：

        一是春節前為節日吃喝住行和節慶活動各種準備做的投入，全部打了水漂。

        比如，據河北省對全省343家國家級、省級星級休閑農業園區投入水平做了調查。統計分析，343家會員企業春節前各種籌備總投入約為7.10億元。其中打造節慶活動的園區建設投入2.94億元；餐飲備貨、提升改造投入1.84億元；休閑采摘準備投入2.32億元。其中，秦皇島市集發生態農業觀光園有限公司，自2019年12月份以來，全力打造第八屆北戴河春節燈會活動。新增大型燈展20余個；游樂設施15處，投入資金200余萬元；輔助配套設施投入約200萬元（含演藝、水電氣、基礎設施改造）；媒體宣傳、廣告投入、渠道銷售、宣傳品門票印刷等投入約100余萬元；共計投入約1300余萬元。

        二是正常的經營收入基本為零。

        再如河北省的調查，多數企業反映，以往春節假期收入約占全年的24%～30%。以2019年為參照比較，國家級五星級企業平均減收400萬元，省五星級企業平均減收285萬元，省四星級企業平均減收193.5萬元，省三星級企業平均減收60萬元。總計減收6.87億元。

          三是一產的產品收入也極大減少。

        休閑農業園區農業生產上基本是設施農業，錯季生產，春節前后上市。疫情造成銷售環節的諸多影響。例如，衡水市河北央景公司主打設施櫻桃、油桃和葡萄，都是三月中旬上市，主要銷往北京新發地、山東淄博、石家莊三地，預計銷售收入近1000萬，目前看差距很大。

        其他省市情況基本類似。如海南省各園區1月26日前后停止營業，行業損失慘重，預計損失超過4.5億元。比如，全國休閑農業和鄉村旅游星級企業三亞亞龍灣玫瑰谷損失超過5000萬元；海口桂林洋國家熱帶公園、瓊中云湖鄉村旅游區、瓊海龍壽洋萬畝田園公園等損失近900萬元；屯昌夢幻香山芳香園、海口火山泉休閑農莊等損失超過300萬元。

        天津市對全市25家年接待能力2萬人的園區進行了調查，得到的基本結論是：參與型板塊全部停止，營業收入損失巨大；前期準備充分，大量投資無法收回；設施維護存在成本，資金壓力加劇；農民就業困難，持續增收難度加大。生產型板塊同樣困難重重，農產品市場需求銳減，產品價格大幅下跌；生產物資采購運輸存在困難，影響春耕生產；配送環節問題較大，嚴重影響產品銷售。

        但是，為了應對疫情，園區響應政府號召，生產經營性活動停止了，大家并沒有灰心喪氣，而且在時時刻刻履行著企業的社會職責，利用難得的機遇修煉自己，提升自己。

        如河北省不少園區第一時間成立了“疫情防控應急小組”，把疫情防控作為大事、要事來抓，主動作為，積極落實政府的各項防控措施。

        邢臺紅石溝生態休閑農場準備了愛心物資，送給附近鄉鎮一線的服務人員。假日綠島生態旅游股份有限公司董事長劉愛東發揮模范帶頭作用，委派假日綠島工作人員帶著價值近萬元的方便食品來到塔兒村鄉政府，為一線的工作人員捐贈生活物資。

        泓潤集團組織員工，紛紛通過手機微信轉賬，50元、100元、500元，點滴匯聚，愛心共筑。大多數園區都在利用沒有接待業務的“天賜良機”，改造提升園區的基礎設施，組織員工培訓學習。浙江省安吉縣魯家村概括的：“停工不停學、停產不松弦、停業不停步”，基本上代表了全國所有休閑農業園區的做法。即（1）停工不停學：員工停工期間，成為了公司提升員工素質的最佳時機。通過微信建群，對員工進行線上崗位職業技能培訓、職業素養培訓、職業道德等培訓。（2）停產不松弦：閉園期間，公司雖然處于停運狀態，但安全這根弦從未放松。針對疫情特殊情況，在閉園期間對景區內所有設施設備進行區塊劃分，落實到人，實行區塊專人安全維護。（3）停業不停步：目前景區雖然還處于閉園狀態，但鄉村旅游發展的腳步一刻不停歇。1）景區動態發布不停步：微信、官網及時發布景區最新動態；2）項目建設推進不停步：景區原先的一些項目建設持續穩定推進；3）招商合作洽談不停步：加緊推進與澳門恒和集團、中青旅等大型企業的招商合作；4）攜手農場發展不停步：走訪18家家庭農場，與農場互動，積極尋找共贏合作項目；5）思路開拓創新不停步：針對疫情過后的旅游市場以及公司現狀制定2020年景區規劃拓展拓寬思路，開發新項目，增加盈利點；6）群策群力活動不停步：三個臭皮匠頂個諸葛亮，公司開展中層頭腦風暴活動；7）活動方案策劃不停步：疫情讓大家都了解到了身體健康的重要性，針對客群的心理，2020年公司除了在原有研學、親子、節氣等主題游活動策劃外，還會推出康養、危機應對、回歸田園等活動策劃。

三、當前休閑農業主要發展模式分析

        分析了解到，去年“大棚房”整治工作以后，無論是管理者還是經營者，思想認識都有了不少變化。遵紀守法、不打擦邊球、保護生態、企業的發展要與農民的增收致富相結合等等認識，被逐步樹立起來。所以，本次隨機了解的幾個省市，大家推崇的發展模式各有不同，但有幾個方面大致一致。

１.田園綜合體模式

        一二三產業深度融合，資金技術密集，土地產出率高，文化挖掘深，體驗項目設計多，規模大。這種模式，可能突破鄉村行政區劃。

        比如遼寧省沈陽“稻夢空間”，以三農為資源，品牌農業為目標，通過三產融合，探索休閑農業發展新模式。通過近7年的努力，已形成2萬畝綠色水稻種植，年加工10萬噸水稻生產能力和年接待游客近30萬的規模。項目帶動200余人就業，生態種植為農民每年創收近500萬元。同時，通過平臺為不少農業創客實現了創業夢想。

        再如江蘇省無錫市的田園東方，以復興田園、尋回初心、記住鄉愁為理念，以“美麗鄉村”的大環境營造為背景，以“田園生活”為目標核心，以生態與環保為根基，將現代農業、休閑文旅、田園社區三大板塊統一規劃，融合發展。將過去普通的農業生產，打造成生態高效農業、農林樂園、園藝中心等等，并通過花園式農場運營理念，使消費者產生了多方面的滿足。項目建設運營六七年來，產生了很好的示范效應。

2.美麗鄉村建設模式

        基本上以一個村為主，將全村的一二產業，甚至包括農民住宅的建設、改造、裝飾、裝修，都按照有利于市民觀光、體驗、休閑、學習的三產來規劃設計，盡可能滿足消費者的多種需求。比如浙江省安吉魯家村，位于安吉縣東北部，是一個典型的山地丘陵村。2011年以前，是以傳統的種植養殖為主的貧困村。2011年起，用休閑農業的理念，大膽創意，科學規劃，將全村8000多畝可耕地，規劃成“一園一品”適合觀光、采摘、休閑的農場，每個農民都是所對應農場的社員；在村里，將農民閑置的房屋翻新改造，新建必要的餐飲、住宿、休閑、體驗項目設施，并投巨資建設觀光小火車，將18個農場與村里連接起來，從而使村外的觀光、休閑、采摘，同村里的餐飲、住宿分工合作，有機結合，使全村成為各種資源有機整合、高效利用的鄉村休閑度假區，經濟、社會、生態等方面快速發展。村級集體經濟收入從2011年的1.8萬元到2019年的565余萬元；人均收入從2011年的19500元到2019年的42710元；村集體資產從2011年的不足30萬發展到2.9億。被財政部、國務院農村綜合改革辦公室列入全國首批國家田園綜合體試點項目；被國家發展改革委等7部委批準為首批國家農村產業融合發展示范園、全國十佳小康村；2018年魯家村村主任裘麗琴代表5600萬浙江人民，到聯合國捧回了“地球衛士獎”；等等。

        再比如浙江省寧波市灣底村、上海市崇明縣光明村、北京市密云區蔡家洼村、平谷區掛甲峪村等等，都是如此。他們“為休為游而農”。在美麗鄉村基礎設施的建設中，既考慮農民生活的實用性，也考慮市民的審美情趣；在種植業和養殖業的品種選擇、種植飼養方式、空間布局等方面，考慮農民的生產習慣，更考慮市民的喜歡程度，以及經濟效益、社會效益、生態效益等方方面面。

3.景區與農業共榮模式

        這種類型的園區，坐落景區（成熟的景區，或者有景區稟賦、如有有特點的山水、文物古跡等等）里或周邊，利用已有的人氣，做大做強農業，利用創業的手法設計體驗性項目。

        比如河北省秦皇島集發生態農業觀光園，以1989年農民自己創辦的股份合作經營社——北戴河特菜基地為基礎，于2017年與中秦興龍控股有限公司、西古城村強強聯合，成立了集發生態農業觀光園有限公司，依托中秦興龍的強有力的產業資源優勢，在繼續鞏固集發觀光園原有的農業種植技術、生態景區品牌優勢基礎上，以全新的面貌呈現于世。如今已發展成為以農業綜合開發為基礎，生態農業觀光為拓展的綜合性實體。先后榮獲國家原農業部、旅游局、水利部、全國科協、河北省等政府部門各類榮譽300多項，成為多業態融合的經濟樣板。

        再比如，湖南省婁底市歸古國際鄉村旅游度假園區，規劃占地5026畝，首期開發1640畝。依托區域內山、水、田、園等特色資源，規劃開發建設一個集生態農業觀光、農業特色體驗、山水體育運動、網紅游樂體驗、國防教育基地、研學基地及愛國教育、研學旅行于一體的綜合性休閑度假區。通過規劃，將農民零散的土地統一起來，或者種花種草，美好綠化；美化綠化選擇可以收獲農產品的品種，如花生、紅薯等等，提高土地產出率，增加農民收入。園區自2016年4月開工建設以來，短短四年時間，已獲得婁底市扶貧就業基地、扶貧愛心企業、退役軍人創業創新基地、湖南省五星級鄉村旅游區點、湖南省休閑農業示范園、國家AAA級景區等榮譽。

4.合作社（聯合社）、現代農業園區等共同發展模式

        無論是農戶、村集體、景區，還是各種所有制的企業；也無論是閑置房屋、農家樂、菜果園，還是其他一二三產要素，通過合作社、聯合社、現代農業園區等載體，在政府的引導、支持下，有機地結合起來，相互補充，相映成輝。所有涉及到的農民，都是社員或股民，是休閑農業的直接受益者。

        比如北京市密云區的石城鎮，有12個行政村，2000多農戶，大部分都搞農家樂；同時，全鎮也有大大小小十幾個景區。2008年以前，都是各自為戰，而且惡性競爭、欺客宰客問題同時發生，愈演愈烈嚴。不但消費者不滿意，農民的利益也難以保證。2009年開始，在各級政府的引導、支持下，逐步探索利用合作社和聯合社，將搞農家樂農戶、搞種養生產農民、景區組織起來，分工合作。實現“合作促分工，分工促分業，分業促專業”，使石城全鎮成了一個巨大的景區，也是集吃住玩采摘體驗休閑于一體的現代休閑農業片區。

        再如四川省，從2019年開始，通過龍頭企業引領，特色產業支撐，休閑設施配套，培育、創建現代農業園區，使休閑農業蓬勃發展。其中，雅安市名山區茶業現代農業園區，囊括8個鄉鎮，47個村，291個村民小組，10.2萬畝土地山場。里面有2個4A級景區，3個茶業集中加工區，1個國家級茶樹良種繁育場，1個院士工作站，1個茶業研究所，220個茶業加工企業，若干茶家樂和休閑農莊。大家相互補充，相互借力，共同繁榮。

四、促進休閑農業持續健康發展的對策建議

1.進一步研究明確休閑農業的特征、發展意義和重要性

        政府有關部門、大專院校、科研機構和行業組織，應該組織專家學者和休閑農業的企業家，集中開展一段時間的學習、討論。進一步研究明確休閑農業的特征、發展意義和重要性。

        休閑農業是什么？全世界公認的基本定義是：

        休閑農業是在經濟社會發展到一定階段，特別是大城市郊區，以為滿足城里人休閑需求，利用農業生產環境、過程和景觀資源，發展觀光、休閑、采摘、度假的一種新型農業生產經營形態，也是深度開發農業資源潛力，調整農業結構，改善農業生產環境，增加農民收入的新途徑。是歷史發展的必然。


        但是，從去年全國各地整治“大棚房”的行動看，確實有一些地區的執法人員對休閑農業不了解，而休閑農業行業內，也確實有不少違法違規的亂象。如有的投資者借機大搞房地產：有的投資者借機大搞娛樂性項目；有的利用大棚搞“別墅”售賣，形成標準的“大棚房”；有的利用大棚搞餐飲住宿和各種經營性活動，不一而足。通過集中學習討論，讓休閑農業回歸本來的休閑農業，促使其持續、健康、快速發展。

２.統一認識，落實好各級政府已經出臺的各項支持政策

        多年來，為了保護18億畝耕地紅線，國家層面對休閑農業建設用地控制很嚴，但也明確了不少鼓勵支持政策。初步梳理，僅2015年以來還在執行的政策就有十幾項。充分用好、用足這些政策，保證休閑農業建設用地之需，促進休閑農業健康發展。

        比如2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》明確：“農業設施用地可以使用耕地。——開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村生產、生活、生態空間布局。在符合國土空間規劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節余的農村集體建設用地優先用于發展鄉村產業項目。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。農村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發展鄉村產業”。

        又比如，2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確：“支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閑農業和鄉村旅游。將休閑農業和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排”。

        再比如《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)明確，“對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動”。

        以及國土資源部國家發展改革委《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》國土資規[2017]12號強調，“發揮土地利用總體規劃的引領作用。各地區在編制和實施土地利用總體規劃中，要適應現代農業和農村產業融合發展需要，優先安排農村基礎設施和公共服務用地，鄉(鎮)土地利用總體規劃可以預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址的農業設施、鄉村旅游設施等建設。——加強建設用地計劃指標支持。安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵”。

３.多規合一，將休閑農業發展納入鄉村振興大的工作格局中

        休閑農業是一種特殊的農業；是一二三、或一三、或二三產業深度融合的產業；是現代農業的重要組成部分。并且，從功能和效益分析，都是最高級形態的現代農業，是鄉村產業的重要組成部分,是鄉村振興中產業振興的重要組成部分。所以，發展休閑農業，必須充分融入鄉村振興大局當中。

        統一了這種認識，很多問題便迎刃而解。結合現在正在編制的“十四五”規劃，將城鄉發展規劃、鄉村發展規劃、鄉村產業發展規劃、生態人居環境規劃、教育人才培訓規劃等等規劃合一，統籌編制，統籌考慮，相互銜接，互為借力。這樣，鄉村振興、產業發展、規劃建設土地、財政稅收信貸教育培訓等所有的惠農政策，都可以惠及到休閑農業，甚至應該更多的惠及，因為它是最高形態的現代農業，是從精神到物質都能直接滿足廣大人民群眾不斷增長的美好生活需求的農業。

        這里有必要討論一下休閑農業為什么必須需要一定的建設用地問題。按現在的標準，最傳統的農業也需要一些建設用地；從世界范圍看，現代農業，特別是二三產業的部分，需要的建設用地大概有：

（1）農產品加工需要車間；

（2）園區內部道路（如果認定道路是建設用地的話）；

（3）衛生間、售賣場、休閑、娛樂、餐飲、住宿設施等建設；

（4）停車場；

（5）必要的景觀小品建設。

        時代發展到今天，我們必須充分認識，給農業園區一些建設用地指標，肯定沒有搞房地產經濟效益，也沒有建縣城省城政績大，但確實是產業發展的需要，是鄉村振興的需要，是提高農民收入和市民幸福指數的需要。

        那么給多少合適呢？寶島臺灣是8—10％,我們可以參考，并且有一個階梯，比如，500畝以上的園區給5%；400畝以上的給6%；300以上的給7%；200以上的給8%；100畝以上的給9%。但必須明確，同一個經營者，在同一鄉鎮范圍內，只能開發經營一個農業園區。這樣，既可以保證其所經營的全部土地精工細作，提高產出，又可以促進更多的有志者創業，擴大公平，方便農民就業。

４.有條件的地方，休閑農業園區的休閑、健身、培訓、康養等基礎設施，可以同當地的城市規劃相結合

        之所以說休閑農業是最高形態的現代農業，是因為它除了現代農業高產高效、科普示范、人才培養等功能之外，還具有為城市人服務的生態、避險、休閑、健身、親子、康養、農耕文明傳承等多種城市功能，是城市基礎設施的重要組成部分。而且，很多基礎設施如果同休閑農業相結合，會極大地提高資金和土地使用效益。比如，減少了道路、綠化等投入；減少城市病；促進人與農作物在空間上的融合，使二者都更健康，更幸福，等等。

        如果全社會統一了這種認識，便可以通過科學論證，將在城市準備建設和準備改造的基礎設施，更多的建到休閑農業園區。如康體設施、培訓設施、醫療設施、養老設施等等。